استاد شاکری

ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، ضرورت یا محدودیت؟!

ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، ضرورت یا محدودیت؟!

نمایندگان مجلس با تصویب مواد مختلف طرح ممنوعیت اشتغال به بیش از یک شغل عزم جدی خود را برای برخورد با دوشغله‌ها نشان می‌دهند. ضمانت‌اجراهای کیفری، انضباطی و مدنی سختی برای دوشغله‌ها در نظر گرفته شده است. اما سوال این است که در حالی که پیش‌ از این قانون جامعی برای منع تصدی بیش از یک شغل وجود داشت، تصویب قانون جدید با چه هدفی انجام شده است؟ به بررسی پاسخ این سوال می‌پردازیم.

دليل تصويب قانون جديد در مبحث ممنوعيت تصدي بيش از دو شغل

قانون قبلی ایراداتی داشت از جمله این که شامل همه چند شغله‌ها نمی‌شد. البته همين قانون هم جا داشت که کار بیشتری روی آن انجام می‌شد، به خصوص چون متن آن ابعاد حقوقی متنوعی دارد، بررسی آن در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس شورای اسلامی می‌توانست به بهتر شدن آن کمک کند.

عدم بررسی دقیق متن قانون طوری است که به نظر می‌رسد بخشی از مصوبات مجلس در رابطه با این قانون در آینده با ایرادات شورای نگهبان روبه‌رو خواهد شد. اما به هر حال آن چه می‌توان به عنوان ماحصل این مصوبه به آن اشاره کرد این است که از این به بعد در مورد حضور مستخدمان و کارمندان دولت در مشاغل دولتی حساسيت بیشتر و قیود سخت‌گیرانه‌تری اعمال خواهد شد. برای مثال، در بخشی از این مصوبه به افرادی که دارای دو ‌شغل هستند، سه ماه مهلت داده شد که یکی از شغل‌ها را رها کنند و دیگری را به عنوان شغل اصلی انتخاب کنند.

البته این موضوع جای بحث و گفت وگو دارد، از جمله این که کارمندان باید کدام شغل را انتخاب کنند و به چه صورت عمل کنند. در بحث مستعفی تلقی شدن نمایندگان مجلس، مباحث خیلی مهمی مطرح شد و خوب به موضوع پرداخته شد و البته از نظر حقوقی جای بحث زیادی داشت. آن چه تصویب شد، کامل‌تر از قوانین قبلی بود و البته طبیعی است که هر قانونی که تصویب می‌شود، نسبت به قوانين گذشته، باید نقاط ضعف را بپوشاند و نقاط قوت بهتری از آن مشاهده شود.

تاثیرگذاری قانون جدید

به نظر می‌آید که این قانون کامل‌تر از قانون قبلی باشد، بنابراين بايد تاثيرگذاري بيشتري را هم به همراه داشته باشد. در عالم حقوق اعمال حقوقی که انجام می‌شود معمولا به دو شکل ضمانت اجرا دارد: گاهی به صورت ابطال و بدون اثر شدن آثار آن عمل حقوقی خواهد بود و با بطلان مواجه می‌شود و گاهی ضمانت اجرای یک عمل حقوقی ممکن است مجازات باشد و بحث کیفری برای آن مطرح شود. با پیش‌بینی این ضمانت‌اجراها در قانون مصوب مجلس تلاش شده است که اگر احیانا افرادی با وجود ممنوعیت قانونی باز هم تن به تبعیت از قانون ندهند با آن ها برخورد مناسبی انجام شود. در این جا این تمهید در نظر گرفته شده است که ضمانت اجرای این قانون، مجازات جزای نقدی باشد یا فرض بفرمایید که اثر دیگرش هم همان‌طوری که پیشتر گفته شد، گاهی بطلان و بی‌اثر شدن یک عمل خواهد بود. بنابراین هم ضمانت‌اجرای کیفری و هم ضمانت‌اجرای حقوقی برای کسانی که این قانون را زیر پا بگذارند، اعمال خواهد شد. مستعفی‌شدن و خروج از یکی از شغل‌های مهمی که برای فرد در نظر گرفته‌اند از جمله ضمانت‌اجراهای پیش‌بینی شده است.

نگاهی به تجربه‌های دیگر کشورها

کشورهای دیگر هم چنین وضعیتی را دارند که یک نفر چندین شغل داشته باشد یا خیر؟ بله، در کشورهای دیگر ممنوعیت‌هایی وجود دارد. دلایل متعددی باعث رفتار هماهنگ دولت‌ها در این خصوص شده است: اول اینکه فردی که شغلی را انتخاب می‌کند، باید همه تلاشش متوجه این موضوع باشد تا وظایفی را که به موجب آن شغل به عهده‌اش گذاشته‌اند را به طور کامل انجام دهد. بنابراین وقتی دو یا سه شغل برای شخصی در نظر گرفته شود، طبیعی است که به هیچ یک از آن ها نخواهد رسید و گاهی سپردن کار به دیگران و معاونان ضروری جلوه مي‌كند که در این جا آثار و تبعات سوء آن دامنگیر جامعه می‌شود. به همین دلیل معمولا در مشاغل دولتی که مخاطب و ارباب رجوع آن ها و نتیجه فعالیت آن ها مستقیما متوجه جامعه و يا دولت می‌شود، معمولا ممانعت صورت می‌گیرد و به همین سبک هم گاهی عمل کرده‌اند. درباره اين سوال که اگر شهروندی فردی را به عنوان مصداق دوشغله سراغ داشته باشد، چگونه می‌تواند موضوع را پیگیری کند و به کجا باید اطلاع دهد؟ در حال حاضر با تصویب این قانون، افراد دو شغله خود موظف هستند که نسبت به یکی از مشاغل استعفا دهند و تنها یک شغل داشته باشند. اگر احیانا این کار را انجام ندهند، آثار و تبعات سنگینی برای آن ها به همراه خواهد داشت. بنابراین به نظر می‌آید که اگر قرار باشد این موضوع به جایی اعلام شود، باید از طریق دادستانی و مدعی‌العموم اعلام شود تا موضوع به مرجع مربوطه انتقال داده شده و پی‌گیری‌های لازم صورت پذیرد. در پاسخ به این سوال که آیا ارگان خاصی برای آن در نظر گرفته نشده است که مشخصا به آن مراجعه شود؟ در مورد این موضوعات بر اساس عمومیات تصمیم‌گیری می‌شود و الزاما نباید ساز و کار خاصی برای آن در نظر گرفت.

مفهوم شغل

شغل به صورت كلي عملي است كه افراد انجام مي‌دهند تا درآمدي به دست آورند. كار ممكن است شخصي باشد يا ممكن است كار را براي دولت انجام دهند.

مفهوم خاص شغل در بحث منع تصدی بیش از یک شغل دولتی

آن چه در قانون ممنوعيت تصدي يك شغل و قانون مديريت خدمات کشوری آمده، شغل دولتي است. مراد از شغل وظايف مستمر مربوط به پست و روابط سازماني است، یعنی شغلي كه به صورت تمام وقت باشد. منظور اين كه كارمند يك پست سازماني را در اختيار داشته باشند. یکی از معضلات نظام اداری کشور در سال‌هاي اخير بحث دو شغله‌ها مي‌باشد. با توجه به تعريفي كه از شغل دولتي ارایه شد، اگر كسي دو شغل سازماني را در اختيار داشته باشد، اين شخص داراي دو شغل به حساب مي‌آيد. فلسفه ممنوعيت اين كار جلوگيري از مفاسد است و بعضي‌ها دلیل آن را بحث اشتغال‌زايي مطرح كرده‌اند. بر این اساس اگر افراد يك شغل داشته باشند، جا براي بقيه افراد خالي مي‌شود و يا اگر كسي يك شغل را در اختيار داشته باشد، بهتر به آن مي‌پردازد و وظايفش را به خوبي انجام مي‌دهد. اما دو شغل باعث مي‌شود وظايف خوب انجام نشود.

استثناهایی به نفع چند شغله‌ها

اصل 141 قانون اساسي به بحث دو شغله‌ها اشاره می کند. البته اين موضوع با استثناهایی هم همراه است که اول عضویت در هیئت علمی دانشگاه است. این اشخاص اگر شغل دولتی داشته باشند می توانند عضوهیئت علمی نیز باشند.

اما در سایر مشاغل دولتی تصدی بیش از یک شغل ممنوع است که عملا می‌بینیم در بسیاری موارد ممنوعیتش رعایت نمی‌شود و البته گاهی برخوردهایی هم انجام می‌شود. در ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده است که خوب نبودن قانون دلیلی برای چشم بستن بر آن نیست.

نادیده گرفتن قانون باعث بی‌نظمی، هرج و مرج و بروز تخلفات بیشتر می‌شود. تصدی بیش از دو شغل ممنوع است و نادیده گرفتن این منع، زیر پا گذاشتن قانون است و اگر کسی به آن معترض است باید به فکر اصلاح این قوانین باشد که بر این اساس هم اکنون قانون در مجلس در حال تصویب شدن است و باید ببینیم که در انتها به چه ترتیب به دستگاه ها ابلاغ شده و اجرایی می شود.

اشتغال توامان به شغل دولتی و آزاد

آن چه ما در ممنوعیت جمع مشاغل داریم، منع جمع بین دو شغل دولتی است و شغل‌های خصوصی شامل این ممنوعیت نمی‌شوند. در اصل 141 قانون اساسی تنها مشاغل خصوصی هستند که با مشاغل دولتی قابل جمع نیستند و وکالت، مشاور حقوقی، ریاست ، مدیریت‌عامل و عضویت در هیئت مدیره شرکت‌های خصوصی به جز تعاونی‌ها در این اصل بیان شده است. غیر از این، مشاغل خصوصی با مشاغل دولتی قابل جمعند و ایرادی ندارد.

رفع ابهامات قانون

قانون قبلي، قانون جامعی نبوده و محدود تعریف شده است. در حقیقت آن چه در قانون اساسی آمده، خیلی بسط داده نشده است. در قانون قبلی مصداق‌ها خیلی توضيح داده نشده است. تنها در قسمت اول قانون گفته شده بود: هر کسی می‌تواند تنها یک شغل دولتی داشته باشد. سپس سمت‌های آموزشی از این حکم مستثنی شده بود و این سمت‌های آموزشی را هم خیلی بسته و کلی بیان کرده بود و در مورد این که این سمت‌های آموزشی چه چیزهایی هستند صحبتی به میان نیامده است. در قانون جدید این موضوع باز شده و ابهامات برطرف شده است. مثلا تدریس و پژوهش در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی مشخص شده است، در حالی که در قانون قبلی فقط از سمت‌های آموزشی نام برده شده بود. بنابراين هر کسی می‌تواند برداشتی از آن داشته باشد، معمولا هم در محیط‌های آموزشی هر کسی هر سمتی داشت، همه را سمت آموزشی تلقی مي‌کردند، در صورتی که در قانون جديد تنها تدریس و پژوهش مورد نظر قرار گرفته است و هر گونه مسوولیت دیگری مثل ریاست دانشکده جزو ممنوعیت‌ها به حساب می‌آید.

در قانون قبلی شغل تعریف شده و منظور از آن وظایف مستمری است که به پست سازمانی مربوط می‌شود و بايد تمام وقت هم باشد، ولی در قانون جدید هر نوع پستی، اعم از این که مدیران باشند، (که به نظر می‌رسد که بیشتر مدیران عالی مملکتی مد نظر بوده‌اند) گفته شده، چون پست‌های مدیریتی در حال حاضر دو نوع هستند: پست‌های سیاسی و پست‌های حرفه‌ای و پست‌های سیاسی همین مقامات هستند. اینجا هر دو موضوع را در نظر گرفته است و به صراحت توضیح داده است: هر نوع پست مدیریتی و فرقی نمی‌کند که پست سیاسی، حرفه‌ای، مدیریتی، آموزشی، قضایی، اداری، اجرایی و ...

نتیجه گیری

نزدیک به دو دهه قانونی در حوزه اداری و استخدامی قانونی حکمفرما بود که تصدی بیش از یک شغل دولتی را ممنوع می‌کرد، اما ضمانت‌اجراهای این قانون چنان بی‌اثر بود که هر کس می‌توانست در هر زمان چند مصداق از کارمندانی که بیش از یک شغل دولتی داشتند را نام ببرد. اما نمایندگان مجلس شورای اسلامی تصمیم‌ گرفته‌اند با سخت‌تر کردن ضمانت‌اجراهای تصدی بیش از یک شغل، به مبارزه با این معضل در نظام اداری کشور بروند. اما برای اجرای این قانون باید به انتظار تصمیم شورای نگهبان در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت قانون با شرع و قانون اساسی نشست.

***منبع: حمایت